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专家:农村双层经营体制的新内涵

发表时间: 2019-03-19 16:04 来源:光明日报点击数:
      提要

  随着我国城乡经济社会格局的变化,尤其是农地三权分置改革之后,农村双层经营体制的内涵有了新的拓展:一是“农户分散经营”的经营方式出现了衍生形态,现阶段的“农户分散经营”是一种以土地经营权为依托、以土地配置效率提高为导向的“权利”经营方式,即农户可以选择自己经营承包的土地,也可以选择保留承包权、出让经营权;二是“农户分散经营”的不同方式存在着共存共生关系,双层经营体制既延续了此前的“集体统一经营—农户分散经营”的制度框架,又派生出农户经营新形态即小农户与新型经营主体并存;三是“集体统一经营”的实现机制出现了重要转化,集体统一经营中的“集体”主要指“村两委”等行政组织,但也包括农民合作社等经济组织,“经营”则从土地发包延伸至土地利用监督、产业融合转型、公共产品供给等领域;四是农村不同主体之间的经济关系和利益结构出现了多元化,不同主体的经济关系突破了“集体—农户”的简单格局,并逐步转向集体组织、土地承包者、土地实际使用者之间的利益结构。

  20世纪70年代末80年代初,我国农村发生了人民公社制向家庭联产承包责任制的变迁。与此相伴随的是,农村经营体制也从集体拥有土地并实施统一经营的单一方式,转变为集体统一经营和农户分散经营相结合的方式,双层经营体制随即成为农村经济领域的基本制度安排。这一安排在1983年、1984年、1986年的中央一号文件中分别被表述为“联产承包制采取了统一经营和分散经营相结合的原则”“完善统一经营和分散经营相结合的体制”和“完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”。1999年宪法修正案则明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。显然,双层经济体制伴随着农村经济体制改革而出现,其实质是在坚持土地集体所有制的前提下,依靠农民家庭向集体承包土地并获得承包经营权,来实现集体统一经营和农户分散经营两者的并存、互补和结合。集体拥有土地、农户承包土地是农村实施双层经营体制的制度基础,集体统一经营体现为集体拥有土地发包权,且部分集体通过村办企业等开展经营活动;农户分散经营则体现为农户承包土地并直接经营土地,农户主要从事种植业和养殖业等生产活动。

  相对于单一的集体经营方式,双层经营体制激活了农户这一微观主体,赋予了农户在承包地上的经营自主权,激励农户从增加收益出发开展经济活动,由此极大地提高了经济效率,解放和发展了农村生产力,并为更大范围的改革提供了稳定的社会基础。然而,伴随着经济社会的发展,双层经营体制面临的实践背景正在发生变化,例如:农村劳动力大规模的非农化转移,特别是外出农民工的跨地区流转,导致农民与承包土地之间的稳定关系被打破,农民承包土地且直接经营土地的传统固定方式出现了变化;城乡居民在收入提高的前提下出现了消费结构的转化,对农村产品的需求从食品数量主导转向食品数量、食品品质、生态文化多元并重,这需要农业产业形态、供给方式和组织体系发生相应的变革;在城乡要素流动性和农村产业多样化增强的前提下,农村集体的经济功能需要重新审视,集体经营的范围、方式及收益分配也需动态调整。概括地说,随着城乡经济社会格局的变化,农村双层经营体制的内涵有了新的拓展,进一步释放农村活力并助推城乡一体化进程,首先需要理解和把握这一新内涵。2019年的中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中明确提出,“坚持家庭经营基础性地位,赋予双层经营体制新的内涵”,就体现出对社会实践变动的积极回应。

  现阶段的农村双层经营体制,具有如下四重新的内涵:

  一是“农户分散经营”的经营方式出现了衍生形态。在双层经营体制下,我国农户的分散经营长期表现为农户承包土地之后直接经营土地,并在承包地上从事以食品供给为主导的农业生产活动。现阶段,农村劳动力的非农化流转和城乡居民消费结构变动,导致农户承包土地之后的经济行为出现了多元化,农户分散经营的方式也出现了衍生形态。农户承包土地之后可以直接经营土地,也可以在保留承包权的前提下流转土地经营权,借以实现土地经营权的社会化、市场化配置;农户承包土地之后可以从事种植业和养殖业,也可以从事法规允许的、契合城乡居民消费需要的、带有新型服务业性质的涉农融合产业。以农村土地流转和产业形态演变为前提,农户分散经营方式出现了专业大户、家庭农场、农民合作社、公司+基地+农户等新型经营主体。这意味着“农户分散经营”这个概念被大大拓展了,此前的“农户分散经营”是指农民以家庭为单位分散化从事土地经营,是一种以承包地为依托、以农产品生产为导向的“实物”经营方式。现阶段的“农户分散经营”则是一种以土地经营权为依托、以土地配置效率提高为导向的“权利”经营方式,即农户可以选择自己经营承包的土地,也可以选择保留承包权、出让经营权。

  二是“农户分散经营”的不同方式存在着共存共生关系。改革开放初期,几乎所有的农户均在各自的承包地上从事农业活动,双层经营体制集中体现为集体和农户之间的关联关系,农户内部的结构特征未进入双层经营体制的范畴之中。现阶段,伴随着农地“三权分置”的实施,农户的经济行为出现了显著的分化趋势,并形成了两类农户:一是小农户,即在承包土地之后仍直接经营土地的微观主体,其经营规模小且主要使用家庭内部的要素;二是新型经营主体,即通过土地流转流入土地的微观主体,其经营规模大且更多使用家庭外部的要素。考虑到城乡要素流动的渐进性以及土地的经济社会功能,小农户仍在农村微观主体中占据绝大部分,但新型经营主体在要素整合和市场参与过程中具有比较优势,其发展速度较快且空间差异明显,小农户和新型经营主体既存在产品和市场的竞争关系,也存在着要素供求、基础设施供给等方面的互补关系,不同主体的共存共生正在成为农村经济活动的新趋势。基于此,双层经营体制就包括了“集体—农户”之间的结构特征以及农户内部的结构特征,表现为既延续此前的制度框架又派生出农户经营新形态:“集体统一经营—农户分散经营”的制度框架,以及农户内部的“小农户—新型经营主体”的结构。

  三是“集体统一经营”的实现机制出现了重要转化。集体统一经营是农村双层经营体制的重要组成部分。这里的“集体”通常指以“村两委”为代表的行政组织,“统一经营”表现为集体拥有土地所有权,并通过土地发包影响农户的经济行为,也表现为集体组织利用土地等生产资料直接从事经营,其经营收益分配给农民或用于公共产品供给。前者是统一经营的“常规动作”或普遍状态,后者要求集体领导具有“企业家才能”,因此是统一经营的“自选动作”且存在着显著的地区差异。现阶段,我国农村“集体统一经营”出现了若干新变化,其实现机制也出现了重大转化,结果是丰富和发展了“集体统一经营”的经济属性。主要体现为:集体除了土地发包之外,还必须强化村级土地规划和整治,强化土地承包权和经营权的界定,强化土地利用状态的监督,即从针对承包户的“土地发包”延伸到针对土地流出户的“土地发包”和土地流入户的“利用监督”,延伸到针对小农户和新型经营主体的公共产品供给。农村经营主体的多元化通常伴随着产业形态的多样化,即农村出现了农家乐、民宿、田园综合体等新型服务产业,由此,“集体统一经营”还意味着集体的范围得到了拓宽,集体领导在整合本地资源、争取政策支持、对接市场需求、推动产业融合等方面发挥着重要的“枢纽”作用,农户则通过让渡耕地经营权、宅基地使用权等获得股权与红利。上述格局意味着“集体统一经营”中集体和集体领导的经济功能将进一步凸显,“村两委”作为农村行政组织,因双层经营体制出现新形态而被赋予更多的经济职能。除行政组织之外,农民合作社等集体经济组织在农村发展中将扮演更重要的角色,在这些组织中,集体和农民之间可因土地经营权、资金、技术入股等而形成新型股份关系。

  四是农村不同主体之间的经济关系和利益结构出现了多元化。市场化改革既意味着资源配置方式的变迁,也意味着不同主体之间经济关系和利益结构的变迁。改革开放初期,农村双层经营体制界定了集体和农户间的权利边界及关联方式,农民从集体那里得到较为充分的土地承包经营权,并获取土地经营结果的剩余索取权,这种经济关系和利益结构是较为简单的。伴随着集体统一经营、农户分散经营的内涵拓展,双层经营体制中不同主体间的经济关系日益复杂,利益结构也呈现出显著的多元化态势。比如,农户承包土地但转出经营权,由此就派生出“土地流出户—土地流入者”之间的经济关系,它涉及土地所有权、承包权、经营权之间的结构问题,不同主体以土地承包合同、流转合同来界定权利边界。在这种界定中既涉及依附于土地承包关系的租赁权,也涉及依附于土地流转关系的抵押权。就农户内部的结构特征而言,小农户与现代经营主体并不是相互割裂的,它们往往因产品、要素、信息、服务等供求而存在着经济联系,并依托股份合作、农户+合作社、农户+公司等而形成利益联结。可见,现阶段的双层经营体制不仅需要在“集体—农户”之间考虑承包关系的稳定问题,而且需要在小农户和现代经营主体之间关注两者的有机衔接、利益分享问题。

  概括起来,我国农村双层经营体制的实践背景发生了深刻变化,这种经营体制的内涵被赋予了许多新内容:与土地流转相伴随,农户分散经营开始从“实物”经营拓展至“权利”经营;小农户和现代经营主体并存使农户内部的结构特征凸显,双层经营体制在延续此前制度框架的基础上派生出新形态;集体统一经营中的“集体”主要指“村两委”等行政组织,但也包括农民合作社等经济组织,“经营”则从土地发包延伸至土地利用监督、产业融合转型、公共产品供给等领域;不同主体的经济关系突破了“集体—农户”的简单格局,并逐步转向集体组织、土地承包者、土地实际使用者之间的利益结构。

  改革开放初期,我国通过实施双层经营体制发展了农村生产力,现阶段双层经营体制出现了内涵拓展,其新内涵具有深厚的实践基础。这种内涵转变的逻辑是立足于城乡经济社会的变迁,在不改变“集体统一经营—农户分散经营”的前提下,赋予城乡微观主体更为充裕的经济自主权,更充分地发挥市场在城乡要素配置中的决定性作用,特别是使农民可依据自身条件选择土地等要素的配置方式,以此推动城乡要素的双向流动和农村产业融合,稳步提高城乡要素配置效率和农民收入水平。就支撑条件而言,我国必须通过法律完善、流转市场发育等举措推进农地的“三权分置”改革,为不同主体参与农村经济活动提供更稳定的预期;必须提高农民人力资本,加快形成一大批新型职业农民,重视农村集体领导在产业融合发展中的枢纽作用;必须加快农村信息化进程,补齐农村生产性和生活性基本公共产品短板,降低要素下乡和农村要素再组合的制度成本;必须通过完善绩效考核和财政体制改革,激励地方政府针对农村经济开展自发实验和本地探索,助推我国加快形成城乡经济社会一体化新格局。

  (作者:高帆,系复旦大学经济学院教授,本文是国家社会科学基金重大项目〔17ZDA066〕的阶段性成果)

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